提升防灾减灾救灾能力,疫情+灾害下的可持续发展思考

来源:本站作者:顾林生


2008年5月12日14时28分,四川省汶川县发生里氏8级特大地震,震惊全国,这是中华人民共和国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的地震,也是唐山大地震后伤亡最严重的一次地震,给灾区人民生命财产和经济社会发展造成巨大损失。

今年的新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。

那么,如果疫情和地震同时发生的话,我们应该怎么办?

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今年5月12日的国家防灾减灾日的主题是“提升基层应急能力,筑牢人民防线”。当前处在百年未有之大变局下,综合应急管理与防灾减灾救灾体系和能力切实关系到我国高质量可持续发展的中国梦,亟需在发展中不断推进和创新。我校资源与环境学院顾林生教授现兼任四川省减灾委员会专家委员会副主任、四川省应急管理学会副会长等,在《安全科学与应急管理研究》发布了名为《百年未有之大变局下的综合减灾与可持续发展:中国范式与国际视野》的研究文章,现获得其同意全文转载如下:



一、汶川地震:综合防灾减灾救灾

国家主席习近平在纪念唐山地震四十周年时,根据唐山地震、汶川地震等特重大自然灾害的应对经验教训,就综合防灾减灾救灾事业发表重要讲话,指出“同自然灾害抗争是人类生存发展的永恒课题。要更加自觉地处理好人和自然的关系,正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展的关系,不断从抵御各种自然灾害的实践中总结经验,落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量,提高全民防灾抗灾意识,全面提高国家综合防灾减灾救灾能力”,并提出“必须牢固树立灾害风险管理和综合减灾理念,坚持以防为主、防抗救相结合,坚持常态减灾和非常态救灾相统一,努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变,从减少灾害损失向减轻灾害风险转变,从应对单一灾种向综合减灾转变。”这“两个坚持”和“三个转变”是中国防灾减灾救灾体制改革的指导思想。

5.12地震使国家积累了应对重特大自然灾害的宝贵经验,强有力地推进防灾减灾救灾体制机制改革,明显提高综合防灾减灾救灾能力,开展灾后恢复重建新路的创新实践,为人类命运共同体建设和国际减灾做出了贡献。

地震灾区在党中央、国务院的坚强领导下,地方政府综合防灾减灾救灾的治理能力快速提高,人民群众防灾备灾意识明显得到提升,应急救灾体系快速合理而科学先进,学校等公共服务设施和民生工程的安全得到了最大的保障,社会力量积极参与防灾减灾救灾工作,防灾减灾应急人才培养、科研和产业不断发展,国际减灾交流频繁开展,“中国减灾”与“中国精神”得到弘扬。


汶川特大地震虽然给灾区带来了巨大阵痛,但是也给国家和地方应对地震等巨灾走出了一条防灾减灾创新实践新路和宝贵的启示。

其一,加强基层党组织应急管理能力建设

在地震发生后,灾区广大党员干部充分发挥在过渡安置、抢险救灾和灾后重建过程中的战斗堡垒作用和先锋模范作用,最大程度保障灾区人民群众生命财产安全,维护社会和谐稳定,做出了无私的奉献和巨大的牺牲。

其二,做好重大突发事件事前情景规划与应急准备工作,超前谋划防灾预测、抢险救灾与灾后重建的长期持续性工作部署。

贯彻落实“两个坚持”和“三个转变”思想,认真总结汶川地震的经验教训,重视做好重大突发事件情景规划,开展常态化的防灾减灾救灾能力培训和应急演练,重点加强综合灾害风险管理和应急准备工作;超前谋划重大灾害抢险救灾与灾后重建的长期持续性工作部署,明确救灾与重建各项任务安排的时间先后和轻重缓急,统一指挥和部署各方救援力量的协同参与,优化救灾和重建资源配置,竭力避免无序救灾、盲目过度重建和资源浪费等现象。

其三,健全完善应对重特大自然灾害的“一案三制”防灾减灾救灾体系,做到阳光救灾,廉洁重建。

健全完善应对重特大自然灾害的应急预案、体制、机制和法制体系,整合优化应急力量和资源,编织完善全方位、立体化的公共安全网,推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制;让救灾和重建有案可循,有法可依,有规可守,确保救灾和重建公开透明,规范有序运行,加强全过程监督管理,做到“阳光救灾”和“廉洁重建”。

其四,创新发展对口援建合作,共谋发展新模式,建立援建-帮扶-合作的长期战略合作发展机制。

四川省与对口援建省(市)建立长期合作机制,加强产业合作园区建设,推进对口支援由“输血”帮扶到“造血”提升转变,由“硬件”援建为主向“软件”支持为主转变,由单项支持向互利共赢的长期合作转变。

其五,统筹推进灾区经济、政治、文化、社会和生态“五位一体”灾后重建与振兴发展,为脱贫致富奔小康和实现可持续发展注入新的发展活力。

按照党和政府“三年重建,两年完成”的任务要求,灾区城乡基础设施建设较震前发生了翻天覆地的改变,超前规划建设至少进步了20年,但是灾民精神心理重建、民族文化重建、社会治理和生态文明重建历经12年变迁,恢复发展之路依然漫长。因此,需要科学规划,统筹推进“五位一体”的灾后重建与振兴发展工作任务,坚持“软硬兼施”和“齐抓共管”,有步骤有计划有重点地开展可持续的灾后重建工作,为灾区振兴发展、脱贫致富奔小康打好坚实基础。


二、汶川地震:“重建得美好”

今年是“5·12”汶川特大地震十二周年,也是联合国第三届世界减灾大会制定《2015-2030年仙台减轻灾害风险框架》(简称《仙台框架》)和提出“重建得更好”(Built Bake Better)理念的第五年。2015年3月,联合国在仙台召开了第三届世界减灾大会,通过了《2015-2030年仙台减灾灾害风险框架》(简称《仙台框架》)。该框架的第四项优先行动领域是:加强有助于高效响应的备灾工作,在恢复、复原和重建中致力于“重建得更好”(Built Bake Better,简称BBB)。BBB的国际定义是通过恢复、复原和重建阶段,使灾前的脆弱性不再出现,把减轻灾害风险等减灾理念纳入开发方法中,使得国家和社区具备抗灾能力(韧性),同时生活、环境和生产条件得到改善。

2015年9月,联合国在纽约召开“可持续发展峰会”,正式通过由17个可持续发展目标构成的联合国可持续发展目标(SDGs:Sustainable Development Goals),旨在从2015年到2030年间以综合方式彻底解决社会、经济和环境三个维度的全球发展问题,推进可持续发展道路。此外,2015年12月联合国召开的巴黎气候变化大会,使《联合国气候变化框架公约》缔约方达成了《巴黎协定》,适应全球气候变化,也成为灾后重建要考虑的领域。因此,“重建得更好”理论,对发展中国家的灾后恢复重建工作来说,要把联合国的减轻灾害风险、可持续发展、应对全球气候变化这三个战略目标综合考虑,通过减灾投资、事前准备和减少灾害风险,当灾害发生时,可以大幅度减少灾害损失,减轻灾后恢复重建工作的负担,提前重返经济增长轨道。

汶川地震发生后,党中央和国务院经过科学审慎研究和规划,提出了“三年重建完成、五年发展振兴和十年实现全面小康”的重建目标。根据国际上灾后重建的研究,把2-3年灾后恢复与重建称为“短期重建”,把后重建时代的3-10年称为“长期重建”。长期重建的目标就是促进灾区的发展振兴和实现全面小康。

四川灾区经过两年多的艰苦奋战和科学重建,经济得到了加快发展,人民生活出现了持续改善,城乡面貌发生了巨大变化。可以说短期的灾后恢复重建取得了决定性胜利,为灾区经济社会的全面发展振兴打下了坚实基础。全省纳入国家《汶川地震灾后恢复重建总体规划》的29692个项目和8658亿元规划总投资基本完成,基本实现了《汶川地震灾后恢复重建总体规划》提出的“家家有房住、户户有就业、人人有保障、设施有提高、经济有发展、生态有改善”的重建目标。

为了促进灾区发展尽快进入提升振兴阶段,并且科学地融入“十二五”发展规划,四川省出台了《汶川地震灾区发展振兴规划(2011-2015年)》,把握好“十二五”发展规划的重大历史机遇,把巩固和发展灾后恢复重建成果作为重点,计划用五年左右的时间,把灾区基本建成人民安居乐业、城乡共同繁荣、人与自然和谐相处的美好新家园。灾区发展振兴的重点是抓好产业发展、就业促进、扶贫帮困、生态环境治理与保护和社会事业及社会建设等五个方面的工作。

2016年是中国“十三五”规划的开局之年,国家发布《“十三五”脱贫攻坚规划》,灾区政府开始在灾后重建、整体发展振兴和原有扶贫工作的基础上,充分发挥政策优势,坚决打赢脱贫攻坚战,助力灾区减灾脱贫致富。2018年国家发布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,为灾区脱贫致富奔小康提供了可持续的政策支持。

灾区三年(2009-2011)灾后重建,振兴发展(2011-2015),脱贫攻坚(2016-2018)和农村振兴发展的一系列可持续政策的实施,可以说中国创新性地提出了“抗震救灾-灾后重建-振兴发展-脱贫攻坚-乡村振兴”一系列具有政策可持续性的灾区灾后重建与振兴发展的中国模式和中国方案,不仅丰富和发展了联合国灾后重建“重建更美好”的防灾减灾理论体系,同时也为走出“因灾致贫”和“因灾返贫”的贫困陷阱,提供了一条减灾脱贫致富奔小康的螺旋式可持续发展的“中国方案”。


三、新冠疫情:“准备更充分”(强化风险意识底线思维 建立全民应急储备体系)

在这次疫情防控中,不仅武汉等疫情严重的城市和地区,而且全国其他城市和地区也出现了医用设备、防护服、口罩等物资紧缺和相关供应链切断等问题,给医疗急救和病毒防控带来很大的不便,反映出国家应急物资保障体系存在突出的短板问题。

针对这些短板,习近平在中央全面深化改革委员会第十二次会议强调,要健全统一的应急物资保障体系,把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容。为此,我们认为我国健全统一的应急物资保障体系,是促进应急管理能力现代化建设的重要内容,具体有以下十二建议,需要研究和落实。

首先,做好应急物资保障的顶层设计,确保特大重公共卫生等巨灾发生时的应急物资保障机制。

在2003年非典应对的基础上构建起来的我国应急管理体系,虽然能够应对汶川地震、芦山地震、“利奇马”等南方台风的突发事件。但是,过去我国的应急物资保障的范围和时间,只局限于一到两周的相对短期的、并不超过十万人的规模,还没有考虑到像武汉那样的几千万特大城市封城以及波及十几亿的全国社区防控等紧急事态且持续1-2月的长时间。这可以说,这次疫情不同于上次的非典,几乎处于“准战争状态”或“局部战争状态”。因此,我国和地方政府的应急物资保障体系的顶层设计,需要引进新的理念,考虑具有准战争化、长期化、复合型风险俱存的这样的紧急状态下,重新分级定量,建立能够应对具有“准战争”或“局部地区战争”或罕遇巨灾等的物资保障体系。

第二,扩大风险意识和增强科学思维底线,制定基于风险评估和情景构建基础的应急物资保障规划。

在过去制定应急预案或物资保障方案,虽然国家强调要进行风险评估和情景构建,但是,往往没有进行风险评估或没有假设定最关键、最严重的特重大突发事件的风险进行情景构建,而是拍着脑袋或凭着想象,在没有充分的科学依据的情况,编制规划和确定储备数量,并没有准备应对不同级别或规模的几套方案或替代方案。比如,一个城市旁边的石化企业发生爆炸,人口1000万人城市有一半受污染影响,那么地方保障物资到底有多少,能坚持多少天,周边的城市能够帮助解决多少?都没有明确。因此,吸取武汉的教训,引入风险评估和情景构建的方法,制定应急物资保障规划,明确国家和地方最大能力和最低的底线能力的物资保障能力。

第三,建立国家和部门的应急物资协调机制,设立国家应急储备办公室,明确主管部门与协作部门的合作,在整个国家安全体系中有效地发挥战争状态下的国民(国防)动员体系与非战争状态下的突发事件应急物资保障体系的相互统筹的作用,确保平战结合。

在前年的应急管理体制机制改革中,过去民政部门负责的救灾物资等应急物资保障职能发生了变化,出现国家或地方的救灾物资、救援装备物资、紧急医疗物资等“总盘子”和部门或单位的专业物资等“子盘子”的关系不明确,没有统一协调等问题。同样,一个省或一个市的财政预算中,也没有明确“总盘子”和“子盘子”的关系,导致应急的采购与管理分散而不集中。还有,鉴于2008年南方冰冻雪灾应对中,上海等城市开放人防民防设施和物资(属于我国国防系统)进行救灾。因此,鉴于这次疫情中,动用国防资源有点滞后等问题,需要考虑如何使用好国防物资和动员人防生产系统,如何做好一般特重大灾害时,人防民放系统等国防系统的备战物资与一般政府的应急救灾物资的协调使用和平战结合?值得研究。

因此,建议军民、跨部门、中央与地方参与的应急物资协调机制,在国家应急储备办公室领导下,形成高效、品种齐全、平战结合的应急物资保障机制。对在发改委系统的国防动员办与应应急物资管理处进行整合,加强人防系统、国防系统与应急管理系统进行联动协调。建议,学习欧洲国家的民防系统在救灾中的做法,对政府的人防民防系统与应急管理部门的整合进行改革。

第四,增强在市场经济中国家和政府的储备力量和调控作用,平衡好市场经济与政府调控的关系,发挥行业和行会在政府和企业之间的管理作用,建立灾时征用企业信用制度。

随着市场经济追求的零库存和线上交易的网络经济的发达,物资库存与储备处于网络虚拟状态,一旦出现交通中断和其他突发事件,物流系统显得非常的脆弱。因此,政府必须规定制度或标准,设定库存的时间和数量等最低底线,确保整个国民经济的重要应急物资的最低保障水平。

(1)根据美国、日本的做法,对我国的行业协会、联合会等进行改革,指定这些行业协会等作为国家和地方的应急管理协作型公共机构,负责协调和按行业的各种应急救援物资和应急服务,减少政府直接与企业交涉的成本和时间以及信息的不到位。促进行业协会在数量、质量、标准、以及对企业、市场的动员方面,坚强力量。

(2)加强我国各地的批发市场管理,指定批发市场的国家紧急征用储备机制,与国家的储备仓库一起形成储备仓库网络。进一步整顿我国批发市场的完全私营化和资本化,促进政府和行业协会的公共管理。

(3)进一步调整我国中央和地方的各类储备仓库的管理,进一步理顺与市场的关系,有必要扩大政府储备功能和收回部分放权的仓库。

第五,调整我国应急物资储备的种类,根据以上的风险评估与情景构建以及国家和地方的有可能未来发生的风险或罕见的突发事件,做好冷门或有可能爆发性需求的物资储备工作。

过去我国的救灾物资主要时是集中在粮食、衣被等几千年前来延续的传统救灾物资。随着国民生活的文明程度的提高和新冠等不明传染病的发生,除了传统的救灾物资之外,需要考虑厕所、老人、妇女、病人、少数民族等不同群体需要和口罩、消毒酒精等一般民众也需要的防护的物资等。政府鼓励适合我国不同地区的应急食品和各种物资的研发和生产。

第六,促进专业部门的专项应急物资与综合应急部门的综合应急物资的合理配备机制。

比如卫生健康部门负责疾控防控和医学救援需要的卫生医疗应急物资,而应急管理部门负责民众生活物资和救援运输等救援队伍需要的物资设备等。防止一个部门大而全、面面俱到的做法。

第七,建立全民应急储备体系,发挥企业、家庭以及社区的作用,完善我国“自救”、“互救”和“公救”的应急体系

虽然提倡要完善统一的国家应急物资体系,并不是意味着国家或地方政府给每一个公民提供1-2周或更长时间的救灾物资或应急物资,而是提倡企业、家庭以及社区履行义务和职责进行自我储备。比如美国强调社区,日本强调家庭和企业储备物资和必要的药品。东京都建立了“民众为主,政府为辅”的应急物资储备机制,出台政策规范和鼓励居民储备一周的食品,在这基础上以学区为单的中小学储备针对弱势群体的应急物资,在高中的冷库储备血剂等药品,在所有的公园和学校建设水窖,确保所有市民的1周用水。因此,国家和地方必须建立规章制度,引导应急物质“储备于民,藏于民”的机制,发挥社区微型消防站等设施的作用,做好社区的储备工作。对于一些商业楼宇等,建立地区应急合作体,做好企业与社区共同合作的物资储备工作。国家和地方政府集中集中做好弱势群体和重要应急物资的储备。

第八,充分发挥大数据和智慧城市的科技作用,做好应急管理物资在库和流通的动态管理和低于底线的预警机制。

根据国家需要储备的品类、规模、结构,除了政府库存之外,在大数据平台上,对民间的生产、流通、销售、库存等以及分布场所进行可视化管理、网络化管理和自动预警管理。台湾在这次疫情应对中,对药店的口罩数量和可以购买在库情况、药店位置在APP上显示,并采取使用身份证合理公平购买。

第九,建立平时服务、灾时应急、采储结合的机制,合理周转和使用好应急物。制定应急物资使用期限的使用标准。

日本的应急物资一般设定为3-5年这个期限。一则防止10年等太久,使人容易忘记的情况,二则节省成本,设立3-5年期间,分三个三分之一进行购买和更新物资。没有灾害的情况下,拿出三分之一的物资用于每年的防灾演练和体验防灾生活,提供民众尝试、体验,同时借此提高他们的防灾意识,也有点拿出去捐助给其他受灾地区。日本商社也对客户的应急物资产品也通过这种方法进行管理。

第十,进一步完善我国应急物资保障的法制建设。

(1)在下一轮的《突发事件应对法》修订中,建议增加地方政府建立包括应急物资在内的应急救援基金,可以每年累积滚动增大,不可挪用。日本《灾害救助法》中规定,地方政府必须每年对前三年的普通地方税收的千分之五进行累计,用于救灾、物资购买、社区避难场所的管理、人道主义援助等。我国必须通过法律强制要求地方政府建立财政基金,提高政府的防灾减灾救灾能力,改变向中央等靠要的做法。

(2)此外,制定特重大疫情或其他灾害时,为了安定国民生活,禁止对重要物资,比如这次口罩的在网络上或其他线下的实体商店的转卖倒卖等。还可以要求企业预先为政府生产等。

(3)明确政府政府之间物资支援、企业向政府提供物资或服务的事后结算制度等。

第十一,建立企业和政府的业务持续制度和规划(BCM、BCP)。这是美国911事件后,全球推行的在遇到特重大事件或灾害时,一个企业或政府的最核心的业务或系统或工作、功能也不能中止或即使停止,在规定1分钟或1小说或1天内马上恢复运作。我国的业务持续管理落后欧美和日本、新加坡,特别是政府部门。

第十二,做好应急文化建设,促进应急科普宣传,培养相互帮助、科学应对的国民性格。

根据其他国家的疫情应对经验,在口罩等医疗资源紧缺的情况,政府通过科普教育和专家的引导以及厂家的呼吁,提倡资源的有效利用和科学利用,号召民众在自己没有危险的疫情情况下,把口罩等,让给医院、福利设施、学校等,提倡在困难时期的民众凝集力。因此,除了实际应急物资保障之外,国家需要提出在物资紧缺的情况,如何优先供应和合理使用物资的标准和规范,甚至立法采取国家强制采购和禁止在网上专卖和倒卖等措施。

第十三,制定财政金融税收制度,鼓励民间和企业开展备灾和物资保障工作,包括优惠贷款、发放补助资金和免税。

比如,日本制定补助金制动,对有条件的家庭,鼓励在院子里建设防灾防火和有益于海绵城市或韧性城市建设的地下蓄水池建设,给予蓄水池建成成本10-50%的补助等。

第十四,重新审视城市规划,合理规划和建设应急物资的集散基地。

第十五,加强地方政府物资储备库的件建设与管理,推进相邻地方政府合作联动机制。

发生灾害时,灾区以外的灾害管理部门可建立救灾物资集散中心,收集汇总本地区的捐助和采购物资,再根据灾区政府或中央防灾机构提出的需求,统一把物资分发到灾区,以缓解灾区政府因应对灾害能力不够等面临的压力,按需、按时保证救灾物资供应。

应急物资保障体系,是一个系统性的体系,需要国家、部门、地方政府、企业、社区、民众的协作、自我能力建设和合作精神。

凝聚可持续和包容性的韧性红利,打造高质量的社会发展范式

第六次全球减灾平台大会的启示与思考!

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2019年5月15-17日,由联合国减少灾害风险办公室(UNISDR,以下称“联合国减灾办”)召集和组织,瑞士政府主办的第六次全球减灾平台大会(以下简称“GP2019”)在日内瓦召开。来自182个国家和地区以与减灾有关的联合国机构、地区组织、非政府组织、企业等4000多人参加大会。这次大会是迄今为止是联合国关于减灾领域的最具广泛参与性和包容性的全球大会。

全球减灾平台大会,每两年举办一次,是联合国的全球减灾战略的咨询、协调、伙伴关系发展的主要论坛,现在成为世界上最重要、最有影响力的国际减灾论坛。首届平台大会于2007年在瑞士日内瓦举办,主题为“《2005—2015 年兵库行动框架》: 建立“韧性红利:走向可持续和包容性发展的社会” (Resilience Dividend: Towards Sustainable and Inclusive Societies)。大会主要的目的,在于聚焦并充分展示全球各地、各领域、各层面通过实施灾害风险管理和风险引导型发展投资所带来的经济、社会、环境等多个维度的产出和回报,鼓励和引导各国政府、相关国际机构、私营部门等加强对全球减灾目标任务实施的重视和投入,确保目标如期实现,并促使2030 年可持续度发展议程、气候变化巴黎协定等框架任务的共同实施。本次会议还有一个任务,就是将大会成果提交给今年7月将在纽约举办的可持续发展高层政治论坛和 9月举办的联合国气候变化峰会,以便促进联合国系统与世界各国面向2030年的“减轻灾害风险”、“可持续发展”、“全球气候变化”的全球三大战略进一步紧密合作,相互联动落实。这次会议也是 2020 年实现联合国《2015-2030仙台减少灾害风险框架》(以下简称《仙台框架》)E目标(具体目标为:在2020年前增加制定了国家和地方减灾战略的国家数量)期限之前,利益攸关方的最后一次全球性集会。

这次大会以及筹备会、会前会和相关活动,一共有150多个,盛况空前。大会主要由开幕式、闭幕式、欢迎会、部长圆桌会议、高层对话、专题会议、工作会、颁奖仪式以及边会、学习实验室、星火论坛等形式多样的活动构成,丰富多样,舞台众多。其中, 5 个部长圆桌会议和高层对话的议题包括:执行《仙台框架》取得的进展——全球和区域的视角、国家和地方层面取得的进展 (具体目标E) 、风险指引型的公共和私人投资、投资于地方政府行动和满足最弱势群体的需要、通过减少气候和灾害风险实现可持续发展目标(SDGs)等。

16个工作会的议题和内容分别有:《仙台框架》实施情况与评估、国家和地方减轻灾害风险战略(侧重目标E)、2019年减轻灾害风险全球评估报告、全球风险评估框架、释放韧性的多重红利、重建得更好与第四届世界重建大会的会议成果、创新减少灾害风险投资模式、健康与减少灾害风险、包容性减少灾害风险管理—投资于社区和地方参与者、受灾人员安置与减少灾害风险、国家减少灾害风险战略与适应全球气候变化的国家行动方案、绿色、蓝色和灰色基础设施与减少灾害风险、减少灾害风险融资和保险项目作为应对气候变化的解决方案、综合风险管理与生态系统对水灾相关风险的应对、多灾种早期预警系统、建设气候韧性城市等。


主要成果及决议

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首先,根据116个国家通过仙台减灾框架监测系统报告的实施进展情况,平台大会指出《仙台框架》的实施已经取得了很好进展,意味着全世界在更好地理解风险和落实风险引导型的可持续发展目标方面迈出了关键的一步。但是,对照实施目标计划,大会也强调:目前的执行进度还不够快,计划2020年实现的目标(E)可能会推迟,连带影响其他目标的如期实现,进而危及到2030年实现可持续发展目标的实现。因而,大会要求各国必须坚定致力于支持多边主义行动路线,采取综合措施努力减轻灾害风险、减缓和应对气候变化并积极促进可持续发展。大会呼吁各国政府和利益攸关方更要作出更大的雄心和承诺,提高领导力。同时,也希望联合国全球平台能够更多地开发一些指导、工具和手段方法,促进在能力建设、卫生健康和移民安置等领域推进《仙台框架》目标的实现。

第二, 大会发布了《基层和地方政府减灾宣言》(DECLARATION OF LOCAL AND REGIONAL GOVERNMENTS   AT THE 2019 GLOBAL PLATFORM FOR DISASTER RISK REDUCTION),明确城市和基层政府进一步落实《仙台框架》的行动方向、任务和使命。在城市和基层政府联盟及其有关机构、可持续基层政府组织、联合国减灾办、联合国人居署、日内瓦市政府等共同倡导下,平台大会发布了唯一的一个宣言——《基层和地方政府减灾宣言》。来自基层和地方政府的参会者,强调了基层和地方政府在应对突发灾害和减轻灾害风险中的重要作用,决定投入更多的精力到社区韧性能力建设上去。在灾害风险和损失不断增加的背景下,基层和地方政府面临的减灾工作挑战也进一步加大。

宣言呼吁各国政府和国际社会提供有力的支持,提供充足的资源,以加强地方和区域政府努力减少灾害风险的权能。建议国际社会站在人道主义救援的前线,并响应加入“全球城市危机联盟”,同时让地方政府参与到他们的战略方针和行动中去。

为此,针对在促进公平、韧性和宜居社区建设方面要发挥重要作用这个的使命, 宣言要求基层和地方政府承诺:定期审查基层和地方政府对实现《仙台框架》方面取得的进展并进行评估。通过建立城市间互学机制和减灾能力建设,到2020年促进《仙台框架》目标E的实现。确保所制定的减灾战略具有包容性,并考虑到当地社区的价值观、道德观念和文化特征,充分利用地方减灾的智慧、知识和经验。加强与国家政府、其他利益攸关方和国际社会在《仙台框架》实施方面的多层次合作。通过全球市政运动和地方与区域政府协会,加强地方政府之间的团结合作。在制定和实施减灾战略时,增强区域联动的凝聚力。让民间社会组织、教育机构、非营利组织、私营部门和社会公民参与到《仙台框架》的本土化中去。继续支持联合国减灾办倡导的“让城市更韧性”运动及其后续行动,制定可测量、可实施的方案来提高社区韧性水平,尤其是增强妇女、儿童、残障人士等脆弱群体的抗灾能力;确保《2030年可持续发展议程》的本地化和《仙台框架》实施的紧密结合。

第三,大会发布了《联合国2019年减少灾害风险全球评估报告》(以下简称“GAR2019”)。这次GAR2019的评估方法,超越了原有的灾害风险框架,充分考虑了风险的多个维度、多重尺度和多重影响,并首次结合4年来《仙台框架》落实的情况,对全球风险进行了评估。它为政府、社区和个人等不同行动主体提供了深入了解风险和致力于减轻灾害风险的可行路径。报告指出,在灾害损失方面,低收入国家和高收入国家在责任共担方面存在严重的不平等,往往最贫穷的国家灾害代价最大。备灾、融资和应对各种灾害和气候变化事件能力薄弱的国家,比如小岛屿发展中国家,因灾损失往往更高,显著制约了本国经济增长。报告强调全球风险状况变化迅猛,从气候变化风险、生物性风险到网络安全风险,覆盖范围广泛。新威胁因素的增加,使得包括金融、环境和私营部门参与者在内的新成员参与了风险对话。报告还指出,全球不仅仅考虑解决个别危害,而且必须认识风险的多元化。世界正接近可能无法修复全球系统中的系统性和连锁风险。人类生命和物质财产面临的主要风险,包括从空气污染和生物危害,到地震、干旱和气候变化。为此,全球需要付出更大的努力,除了对直接损失和损害的分析之外,还需更全面地了解灾害影响。需要全球利益攸关方重新审视2015年协议所确定的各项指标,建立各目标的横向联系,并为最脆弱群体的灾害影响确立衡量标准。应该更深入地进行分类分析,将区域、国家和国家以下的数据转移到家庭层面来实现。

第四,大会再次认识到韧性(抗灾力)在经济、社会和环境上的价值,并分享了各国各地区和当地社区正在采取的预防和恢复的实际行动。大会承诺采取包容性方法减少灾害风险,并认识到受灾风险较大的群体,包括妇女、难民、残疾人、老年人和儿童等,在减少灾害风险方面不可或缺的作用尚未充分转化为行动。此外,来自新的非传统数据库的大量重要信息尚未被充分利用,按性别、年龄和残疾分类的数据仍然在很大程度上比较缺乏。

第五,大会举行了“2019年联合国笹川减灾奖”和“2019年和联合国风险奖颁奖”这两场颁奖仪式。前奖首次表彰了为建设更具包容性和韧性而开展各种项目和计划并做出了重大贡献的社会机构和个人。巴西坎皮纳斯民防部、印度Mahila住房信托基金和印度总理副首席秘书普拉莫德·库玛·米什拉先生,因保护脆弱社区免受灾害风险威胁的创新举措而获奖。这次奖有61名被提名。评审团发现很多项目和私人组织在发动最弱势群体纳入参与到减少灾害风险活动,包容性得到承诺兑现,最弱势群体的权利得到尊重。

第六,大会就加快推进落实《仙台框架》提出的22条建议,其中有14条对我国特别有参考意义:

1.鉴于过去的应对经验不足以适应未来变化,需要采取相关联的举措和多学科风险评估方法,来解决由多灾种产生的系统性风险。

2.为了实现“抗灾力红利”,需要各个国家、社区、企业和个人提高预防和降低风险的能力。需要在雄厚财力的支持下,采取更具战略性的能力建设发展行动。

3.加强中央政府和地方以及利益攸关方之间的通力合作,将灾害风险大数据转化为可理解、可利用的有效信息。

4.在制定减少灾害风险的相关政策、战略和行动方案,包括风险评估时,应确保优先考虑风险暴露性最大和边缘化群体的需求。

5.需要作出更大努力,让年轻一代制度化地参与到减灾行动当中,并充分发挥他们的能力。

6.需要各国政府加快行动,制定和实施《仙台框架》下减少灾害风险的战略计划,到2020年实现《仙台框架》目标(E)。

7.通过确保关键通信基础设施正常运行和功能正常,提供有效信息帮助社区减少风险以及指导其在灾害事件中寻求有效帮助。

8.重视韧性基础设施建设,促进实现风险导向发展。需要利用生态系统,推进“蓝色”、“绿色”和“灰色”基础设施之间的互补性。

9促进基于自然与生态系统的方法实施可持续发展,以实现韧性红利的目标,并将其纳入各级减少灾害风险战略当中。

10.减灾预算财政政策,应将预防作为减少灾害风险融资的核心要素,以加强其抗灾能力和韧性。因此,让中央银行、监管机构和信用评级机构参与以灾难风险知情为导向的金融决策,尤其至关重要。

11.私营部门是实现具有活力的经济和社区的战略伙伴,让中小微企业参与减灾至关重要。

12.强调气候变化和灾害对安全的影响,鼓励受影响的国家和脆弱地区在综合灾害、气候风险和冲突风险评估的基础上,采取更加有针对性的减灾和抗灾力建设战略。

13.推进 “重建得更美好”的理念,鼓励社区广泛参与和以风险指引型的企业家精神应该成为灾后恢复重建的核心力量。

14.应不断改善多灾种早期预警系统的设计实施,完成对多灾害早期预警系统的方法整合,提供闭环式和以人为中心的预警系统。


总结与建议

总结这次大会,以下四点值得思考和借鉴:

其一,大会在强调《仙台框架》实施4年来全球减灾取得的成果的同时,就目前的执行进度仍不够快等问题,呼吁各国政府和利益攸关方作出更大的努力和行动,确保2030年可持续发展目标的实现。联合国减灾办等国际组织推动全球减灾事务发展的这种热情和情怀,值得包括我国在内的世界各国政府等认真考虑,需要进一步推动本国和区域合作和实施力度。

其二,大会强调,通过管理灾害风险和以风险信息为依据进行投资,不仅政府,而且企业,社会、经济、金融和环境等各个多部门都能得到红利效应。一次,鼓励企业、政府、公民等所有利益相关者积极参与,提倡建立“具有可持续性和包容性发展的社会”,进一步把防灾减灾和可持续发展的目光和措施下沉到妇女、残疾人、老年人和儿童等弱势群体和因灾害与冲突导致流离失所的群体以及相关地区。特别是对残疾人,用包容性的手法提高其防灾减灾能力,值得我国学习。

其三,本次大会充分显示了联合国和国际社会关注自然灾害的灾后韧性重建的决心和承诺,提出了包容性、平等、妇女领导力、韧性重建、等减灾理念,值得我国学习。

其四,本次大会把韧性基础设施建设作为一个重要议题进行讨论,提倡绿色、蓝色与灰色的基础设施相互协调。联合国减灾办及其区域办公室将会在接下来的几年里通过组织各区域、各级别的减灾会议大力推动韧性基础设施建设。世界银行、联合国环境署、联合国开发计划署等机构也都倡议建立韧性基础设施实施框架或标准。韧性基础设施建设、韧性社区建设、韧性灾区重建、韧性气候城市建设等,成为“走向可持续性和包容性发展的社会”的重要内容。


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